Le cadre réglementaire sur la gestion quantitative

Bienvenue sur le portail technique "eau et milieux aquatiques" de l'Agence française pour la biodiversité.
Mercredi 09 août 2017

Le cadre réglementaire sur la gestion quantitative

La gestion quantitative de la ressource en eau s’inscrit dans un cadre européen et national.

Tous deux ont pour ambition de garantir un équilibre entre besoin en eau et ressource, notamment pour assurer le bon fonctionnement des milieux aquatiques.
 

Cette page présente :
Ainsi que l’organisation adoptée au niveau national pour y répondre, à savoir :
La gestion durable (structurelle) de la ressource et des prélèvements
La gestion de crise réservée aux situations climatiques exceptionnelles
L’organisation des contrôles réalisés par la « police de l’eau »
 


Les objectifs fixés par le cadre législatif européen et national

Que dit la réglementation européenne ?

La gestion de la ressource en eau est encadrée au niveau européen par la directive cadre sur l’eau (DCE) de 2000. La DCE (transposée en droit français dans la loi de 2004) fixe des objectifs pour la préservation et la restauration de l’état des masses d’eau superficielles et souterraines. L’objectif est d’atteindre le bon état ou le bon potentiel de l’ensemble des masses d’eau du territoire européen, ou de garantir la non dégradation du bon état (ou du bon potentiel) lorsque celui est déjà atteint.

  Pour les eaux souterraines, la DCE définit un bon état chimique et un bon état quantitatif. Ce dernier est définit comme suit (cf. annexe V de la DCE) :
« Le bon état quantitatif est celui où le niveau de l’eau souterraine dans la masse d’eau est tel que le taux annuel moyen de captage [prélèvements, NDLR] à long terme ne dépasse pas la ressource disponible de la masse d’eau souterraine. En conséquence, le niveau de l’eau souterraine n’est pas soumis à des modifications anthropogéniques telles qu’elles :
- empêcheraient d’atteindre les objectifs environnementaux pour les eaux de surfaces associées ;
- entraîneraient une détérioration importante de l’état de ces eaux ;
- occasionneraient des dommages importants aux écosystèmes terrestres qui dépendent directement de la masse d’eau souterraine (…) ;
- occasionneraient une invasion d’eau salée ou autre (…) ».

Cette définition donne donc des objectifs de préservation pour la masse d’eau souterraine elle-même (équilibre à long terme entre prélèvement et recharge, protection contre les intrusions salines ou autre), mais elle fait également directement le lien avec la préservation des écosystèmes associés (cours d’eau ou zones humides) qui dépendent de l’alimentation en eau par les nappes.
 
  Pour les eaux de surface, la DCE définit un bon état chimique et un bon état écologique, mais pas directement de bon état quantitatif. Le régime hydrologique est lui visé comme un élément de qualité hydromorphologique. La quantité et la dynamique du débit des cours d’eau doivent donc être compatibles avec l’atteinte des objectifs de bon état écologiques (cf. annexe V de la DCE).
Les aspects quantitatifs sont donc liés à la qualité de l’eau et des milieux, mais la DCE n’exige pas d’indicateurs pour caractériser spécifiquement l’état quantitatif des cours d’eau.

Que dit la réglementation nationale ?

En France, la loi sur l’eau de 1992 définit l'eau comme faisant partie du patrimoine commun de la nation (art. L.210-1 CE*) et confère à l’État la mission d’encadrer les activités de prélèvements.
Cette mission est exercée par les préfets et leurs services dans les départements. Ces derniers sont chargés d’instruire les déclarations et demandes d’autorisations pour les activités dépassant les seuils de prélèvement d’eau fixés par le Code de l’environnement (art. R.214-1).

Les prélèvements doivent respecter le principe de gestion équilibrée et durable de la ressource en eau, prenant en compte les adaptations nécessaires au changement climatique (art. L.211-1 CE*).
Selon la circulaire du 30 juin 2008, prise en application du décret du 24 septembre 2007 et relative à la résorption des déficits quantitatifs en matière de prélèvements d’eau, la ressource en eau fait l’objet d’une gestion quantitative équilibrée lorsque, dans le cas général :
« (…) statistiquement huit années sur dix en moyenne, les volumes et débits maximums autorisés ou déclarés dans cette ressource, quels qu’en soient leurs usages (irrigation, alimentation en eau potable, ...), peuvent en totalité être prélevés dans celle-ci tout en garantissant le bon fonctionnement des milieux aquatiques correspondants ».

Les SDAGE sont chargés de fixer les orientations fondamentales permettant de mettre en place cette gestion équilibrée à l’échelle de chaque grand bassin hydrographique (article L212-1 CE*).

Quelle valeur de débit permet de garantir le bon fonctionnement des milieux aquatiques ?

La définition de la gestion quantitative équilibrée de la ressource en eau suppose de connaître la valeur des débits à maintenir dans la rivière qui permettent de garantir le bon fonctionnement des milieux aquatiques.
La circulaire de 2008 précise que « la garantie du bon fonctionnement peut, lorsqu’ils existent, s’observer par le respect des débits ou des niveaux piézométriques objectifs, le cas échéant inscrits sous forme de Débit Objectif d’Etiage (DOE) ou de Piézométrie Objectif d’étiage (POE) dans les SDAGE ou dans les SAGE. »
Les DOE sont en effet définis dans un arrêté de 2006 relatif au contenu des SDAGE comme « le débit permettant de satisfaire l’ensemble des usages en moyenne 8 années sur 10 et d’atteindre le bon état des eaux ».

La détermination des valeurs de DOE et de POE a posé des questions méthodologiques spécifiques et complexes. Elles sont abordées dans la partie dédiée aux outils et retours d’expériences sur la  définition des objectifs de gestion : débit, régime et piézométrie.

Du débit objectif d’étiage au débit (ou régime) écologique

Historiquement, la détermination des objectifs de débit s’est concentrée sur la période d’étiage, période à laquelle les besoins de prélèvements sont les plus importants.
Pour autant, il apparaît nécessaire d’élargir le cadre des DOE à une notion de régime hydrologique pour prendre en compte les besoins des milieux sur l’ensemble du cycle hydrologique, comme par exemple le maintien de crues pour la mise en eau de frayères ou de zones humides, la recharge des nappes, la remobilisation des sédiments en lit mineur pour le décolmatage des milieux, …

La question de la définition d’objectif de débit à maintenir en période de hautes eaux se pose notamment dans le cadre de l’évaluation de l’impact du remplissage des retenues. Elle n’est pas traitée au niveau national, mais certains territoires ont proposé des cadres : le SDAGE Loire-Bretagne a par exemple d’ores et déjà adopté des premières dispositions (7D-5 à 7D-7) pour l’encadrement des débits prélevables pour le remplissage des retenues.

Cette réflexion est partagée au niveau européen dans le Plan d'action pour la sauvegarde des ressources en eau en Europe (le « Blueprint ») adopté en 2012 qui met en avant la nécessité de mieux prendre en compte l’incidence de la dégradation des régimes hydrologiques sur l’état écologique des masses d’eau de surface.
Ce constat a conduit l’Union européenne à produire en 2015 un guide méthodologique pour apporter des éléments méthodologiques sur la définition de « débits écologiques », intégrant les besoins des milieux sur l’ensemble du cycle hydrologique. Mais ce guide n’a pas vocation à devenir réglementaire.

Les méthodes disponibles pour la définition des débits (ou régimes) écologiques sont présentés sur la page relative à la définition des objectifs de gestion : débit, régime et piézométrie.
 

La gestion durable (structurelle) des prélèvements

La réforme dite « des volumes prélevables », étape nécessaire pour l’application de la gestion durable des prélèvements

La réforme, introduite par la loi sur l’eau et les milieux aquatiques (LEMA) de 2006 et précisée par la circulaire du 30 juin 2008 et celle du 3 août 2010, vise à mettre en place une gestion durable (structurelle) des prélèvements en 4 grandes étapes :

  1. Identifier les bassins en déséquilibre quantitatif à traiter en priorité, c’est-à-dire avec "une insuffisance autre qu’exceptionnelle des ressources en eau par rapport aux besoins", pour réviser, le cas échéant, la liste des zones de répartition des eaux (ZRE).
Le classement en ZRE est en effet un outil important de la gestion de la ressource puisque :
- il permet d’améliorer la connaissance des prélèvements. En ZRE, tous les prélèvements inférieurs à 8 m3/h sont soumis à déclaration et ceux supérieurs sont soumis à autorisation (rubrique 1.3.1.0 de l’article R.214-1 du Code de l’environnement).
  À noter que des prescriptions techniques spécifiques peuvent être définies pour les prélèvements soumis à autorisation pour prendre en compte le contexte spécifique de la ZRE.
- Il induit des obligations en termes de détermination des volumes prélevables et d’impossibilité de recourir aux autorisations temporaires de prélèvement, ce qui implique la mise en place d’un organisme unique de gestion collective (OUGC) et la réalisation d’une étude d’incidences portant sur l’intégralité des prélèvements (cf. étapes suivantes de la réforme).
Définition des ZRE


  2. Dans tous les bassins en déséquilibre, les agences de l’eau et les services de l’État, ou les SAGE lorsqu’ils existent, déterminent le volume prélevable (ou condition de prélèvement maximal), tous usages confondus, garantissant le bon fonctionnement des milieux aquatiques et donc le respect 8 années sur 10 des débits ou niveaux piézométriques d’objectif (DOE et POE des SDAGE). Ce volume est ensuite partagé entre les grands usages (agriculture, eau potable, industrie), notamment via les règlements des SAGE.
En savoir plus : La mise en œuvre des études volumes prélevables

  3. Un programme de révision des autorisations de prélèvements doit ensuite être défini de manière à atteindre les volumes prélevables. Ce programme doit être élaboré en collaboration avec l’ensemble des acteurs concernés. Il repose sur un ensemble de mesures visant à encourager les économies d’eau, à faire évoluer les assolements vers des cultures moins consommatrices et à créer, sous certaines conditions, de nouvelles retenues.

  4. Pour les bassins où les déséquilibres sont particulièrement liés aux prélèvements agricoles, la LEMA (article 21) prévoit la création d’organismes uniques de gestion collective (OUGC), chargés de gérer le volume prélevable dédié à l’usage agricole.
L’objectif est de bâtir, à une échelle géographique cohérente avec la ressource, une gestion collective permettant une meilleure répartition entre irrigants, d’une ressource disponible mais limitée.
Dans ce cadre, les missions obligatoires de l’OUGC sont notamment de :

  • déposer la demande d’Autorisation Unique Pluriannuelle (AUP) des prélèvements pour l’irrigation. Cette procédure vise à réaliser des documents d’incidences portant sur l’intégralité des prélèvements à l’échelle du périmètre couvert par l’OUGC et non plus à procéder, au coup par coup, à l’étude de l’incidence de chaque prélèvement individuel. Cette autorisation se substitue à toutes les autorisations individuelles antérieures ;
  • proposer chaque année un plan de répartition entre les irrigants du volume d’eau autorisé. Ce plan doit rendre compte des impacts de la répartition proposée ;
  • définir des règles pour adapter la répartition en cas de limitation ou de suspension provisoire des usages de l’eau en période de crise. Ces règles sont précisées dans le règlement intérieur de l’OUGC.

En savoir plus : La gestion collective des prélèvements d’irrigation

Les projets de territoires : une démarche concertée pour le retour à l’équilibre

Dans les bassins versants en déséquilibre quantitatif structurel, il est nécessaire de mettre en place un programme d’actions permettant de rétablir l’équilibre entre prélèvements et ressources disponibles, sur la base des résultats des études volumes prélevables.

Si ce programme d’actions nécessite le financement d’une retenue par l’agence de l’eau, le programme doit alors être construit sous la forme d’un projet de territoire. Le contenu des projets de territoires est précisé dans une instruction ministérielle de 2015. Les principaux éléments sont rappelés ci-après.
Les projets de territoire :

  • doivent viser une gestion équilibrée de la ressource sans en détériorer la qualité ;
  • sont le fruit d’une concertation associant tous les acteurs du territoire, pour tous les usages ;
  • s’inscrivent sur des périmètres cohérents du point de vue hydrologique ou hydrogéologique ;
  • intègrent un volet de recherche de diminution des prélèvements totaux et étudient les alternatives à la création de nouvelles retenues ;
  • définissent un échéancier du retour à l’équilibre quantitatif.

Un contrat formalise les engagements des différentes parties. Son élaboration s’inscrit dans la continuité des démarches de planification de la ressource pré-existantes (comme par exemple : les contrats de territoires du bassin Loire-Bretagne, les plans de gestion des étiages du bassin Adour-Garonne ou les plan de gestion quantitative de la ressource en eau du bassin Rhône-Méditerranée-Corse), qui doivent le cas échéant évoluer pour intégrer le nouveau cadre apporté par les projets de territoires.
En savoir plus : L'élaboration des programmes d’actions pour le retour à l’équilibre


La gestion de crise : les bulletins de suivi et les arrêtés sécheresse

En complément de l’organisation de la gestion durable (structurelle) et pour faire face à des situations de pénurie en eau, les préfets peuvent prendre des mesures de limitation ou de suspension provisoire des usages de l'eau. Ces dispositions sont précisées dans les articles R.211-66 à R.211-70 du Code de l’environnement et dans la circulaire du 18 mai 2011.
L’organisation du déclenchement des arrêtés de restriction est détaillée dans le schéma ci-contre. Chaque année, ce sont entre 30 et 40 départements (sur 96) qui connaissent des restrictions d’usage.
L’objectif général est d’anticiper et de gérer les situations de pénurie en assurant l’exercice des usages prioritaires, et plus particulièrement la santé, la sécurité civile, l’approvisionnement en eau potable et la préservation des écosystèmes aquatiques.

Principales sources d'informations sur la gestion de crise


  La gestion des sécheresses - Site du ministère en charge de l’écologie
Cette page donne un panorama global de la gestion des sécheresses en France.


 

  Les bulletins de situation hydrologique (BSH)
Ces bulletins mensuels décrivent la situation quantitative des ressources en eau (pluies efficaces, débits des cours d’eau, niveau des nappes, état de remplissage des barrages) en France métropolitaine et fournissent une information synthétique sur les arrêtés préfectoraux pris pour limiter les usages en période d’étiage. Ils présentent les résultats sous forme de cartes accompagnées de commentaires sur l’évolution des ressources en eau.
L’AFB contribue à l’alimentation du BSH avec le suivi de l’état des écoulements dans les cours d’eau via le réseau ONDE.
Bulletin national
Adour-Garonne, Artois-Picardie, Loire-Bretagne, Rhône-Méditerranée, Seine-Normandie
Etat des nappes : note d’information mensuelle du BRGM

  Propluvia
Ce site est un outil de visualisation des mesures de restriction ou de suspension provisoires des prélèvements prises par les préfets, à l’échelle nationale, régionale ou locale, à la situation du jour choisi. Les cartes sont produites à partir des données fournies par les services départementaux de l'État. Il permet de télécharger les arrêtés de restriction.
A noter que lorsqu’un arrêté est général et collectif (exemple : arrêté de restriction d’irrigation sur un bassin versant), l'affichage en mairie de chaque commune concernée et la publication dans deux journaux régionaux ou locaux sont obligatoires.

Contributions spécifiques de l’AFB pour améliorer la surveillance et la gestion de crise

 

  Mobilisation du dispositif Onde en appui à la gestion de crise
Le réseau Onde est utilisé dans certains bassins hydrographiques de France métropolitaine en appui à la gestion de crise en période d’étiage.
Son suivi usuel (mensuel) des assecs peut en effet être complété, à l’initiative de l’AFB ou à la demande des services de l’Etat, par des suivis complémentaires de « crise », à une fréquence adaptée aux besoins. Ils viennent en appui à la prise de décision sur les arrêtés sécheresse, en particulier sur les cours d’eau non réalimentés ne disposant pas de stations hydrométriques associées à un objectif de débit. Dans certains départements (Lot-et-Garonne et Haute-Garonne par exemple), les stations Onde sont explicitement mobilisées dans les arrêtés cadre sécheresse.

  Redéfinition des seuils sécheresse de la réunion (Irstea, 2014)
L’Onema (aujourdhui AFB) est intervenu en appui des services de l’État pour porter une étude sur la définition des seuils des arrêtés sécheresse.




 

  Guide méthodologique sur les mesures de restriction (Ministère en charge de l’écologie, 2005)
Ce guide présente les principes juridiques à respecter lors de l'élaboration des arrêtés. Pour autant, il n’a pas vocation à se substituer à la réflexion locale qui peut seule permettre d’adapter les mesures aux enjeux réels.


 

  Bilan de la surveillance des eaux souterraines et réflexion sur les indicateurs du BSH (BRGM)
Ce document est un bilan national de la surveillance des eaux souterraines à partir de la banque ADES afin de rendre compte des efforts mis en œuvre pour améliorer la surveillance.
Cette étude comprend également une revue internationale, non exhaustive, des indicateurs existants afin d'alimenter les réflexions nationales sur la valorisation des données sur le niveau des nappes dans le BSH.

  Proposition d’un indicateur piézométrique standardisé pour le BSH (BRGM)
Ce document évalue l’intérêt d’un indicateur piézométrique standardisé (IPS) par rapport à l’indicateur actuel du BSH. L’étude montre que l’IPS a notamment l’avantage :
- d’être adapté aux nappes à cycles pluriannuels ou à tendances continues à la hausse ou à la baisse ;
- de pouvoir produire un indicateur de nappe, par agrégation des données ponctuelles, grâce à son caractère purement numérique ;
- de pouvoir être couplé aux indicateurs de pluviométrie et d’humidité des sols de Météo-France.


Le contrôle des usages : les missions de police de l’eau

Le fonctionnement de la police de l’eau

Pour s’assurer du respect des principes de gestion équilibrée de la ressource en eau et du cadre réglementaire associé, l’État s’appuie sur le déploiement de moyens de contrôle à travers l’action de ses agents chargés de la « police de l’eau ».

Elle est assurée essentiellement par les agents des DDT(M) et de l’AFB, dont la plupart ont qualité d’inspecteurs de l’environnement (Agents spécialisés de la police judiciaire dans le domaine de l’environnement, institués suite à la réforme de juillet 2013 sur la police de l’environnement).
Les missions de police de l’Onema (NB : ce document a été produit avant la réforme de 2013 et avant la création de l’AFB, mais il reflète bien les missions actuelles de police de l’eau de l’AFB)

Elle est coordonnée par les DREAL au niveau régional et par les Misen (Missions interservices de l’eau et de la nature) au niveau départemental. Les Misen regroupent l’ensemble des services de l’Etat et des établissements publics du département qui interviennent directement dans le domaine de l’eau et de l’environnement (DDT(M), AFB, Dreal, ARS, Agence de l’eau, ONCFS...). Elles sont sous l’autorité du préfet du Département.

Les missions « police de l’eau » de l’AFB

En matière de police de l’eau, l’AFB assure deux fonctions distinctes.

  1. Appui à l’instruction des demandes d’autorisation ou de déclaration relatives à la loi sur l’eau.
L’AFB peut accompagner les porteurs de projets, en indiquant les points de vigilance qu’il sera impératif de prendre en compte dans la conception et les modalités de réalisation du projet, pour concilier les enjeux environnementaux et la faisabilité du projet.

Sur sollicitation de l’Etat (DREAL ou DDT), l’AFB émet un avis technique sur les dossiers de demande d’autorisation (ou de déclaration) déposés au titre de la loi sur l’eau.
Cette procédure instruite par les services de l’Etat aboutit à un acte administratif (récépissé de déclaration ou autorisation) délivré par le préfet.
 

  2. Contrôle du respect des prescriptions édictées par des actes administratifs individuels ou la réglementation générale en lien avec la gestion quantitative.
Dans chaque département, un plan de contrôle validé par le Préfet et le procureur de la République formalise la stratégie départementale et oriente les contrôles sur les territoires à enjeux.
Pour la gestion quantitative, les contrôles sont réalisés en priorité sur les bassins versants où les écoulements sont faibles et soumis à une pression anthropique significative. Malgré des actions d’information et de sensibilisation, des infractions à la loi ou au règlement peuvent être constatées et donner lieu à des suites administratives ou judiciaires.

Les contrôles concernant la gestion quantitative de l’eau s’assurent en particulier :

  • du respect des mesures de restriction ;
  • de la détention d’une autorisation de pompage ;
  • de l’équipement en compteur permettant de suivre les prélèvements ;
  • du respect des débits réservés en aval des retenues.
Contrôle du débit réservé sur la Loire à Vorey (43)
Pour en savoir plus

Retours d'expériences

Une verbalisation, point de départ d’une meilleure gestion de l’eau :

La bambouseraie d'Anduze
L'ASA du canal de Gignac